本文部分节选自《数字教材政策：发展历程、问题分析与未来展望》，作者赵丽霞，沙沙，原文刊载于《中国数字出版》。

数字教材的政策制定是数字教材建设与管理所依托的重要依据。近年来，数字教材的政策动向愈发受到教育、出版等相关领域的关注。从20世纪90年代开始，国内陆续发布一批与数字教材相关的国家课程教材政策、教育数字化政策和新闻出版管理政策等。据不完全统计，近30年由教育部、国家新闻出版署等机构发布的与数字教材相关的国家政策已有30余项（见下文表1）。现有政策已表明数字教材在教材现代化建设中的重要地位，以及数字教材参照纸质教材进行管理的原则。

我国采用非纸媒介教育资源应用于教育教学领域的历史相当久远。有学者认为，早在20世纪初叶，上海商务印书馆等机构已经开始尝试将音像类资源应用于教育领域。到20世纪90年代，随着电化教育的复苏和兴起，以补充完善纸质教材的局限性为目的的教材立体化、数字化开始出现在国家教材政策中。在这一阶段，国家教材政策中出现了电子音像教材、多媒体教材、立体化教材等表述，这些概念与数字教材有一定关系，但不完全等价。例如，电子音像教材中音像教材可以是非数字形态的，包含采用模拟调制、模拟制式的音像制品；立体化教材一般指以纸质教材（即平面教材）为基础，包含非纸媒介部分的混合形态教材。今天业内所说的数字教材，是指内容信息完全以二进制数字形态存在，通过计算机、平板电脑、手机等终端使用的新教材形态，部分内容数字化的混合形态教材或模拟制式的音像教材不在数字教材的概念范畴之内。

目前，国内可以找到最早的与数字教材直接相关的政策是1998年3月颁布的《中小学德育工作规程》，规程第十八条提出“思想品德课和思想政治课的教材包括：课本、教学参考书、教学挂图和图册、音像教材、教学软件等”。这里的音像教材，如果采用了数字制式音像制品，则应当属于数字化教材范畴，而纳入德育教材的教学软件必然是数字化教材。同年12月，《教育部关于印发1999年秋季普通中小学教学用书目录的通知》更为明确地提出“电子音像教材是中小学教材的重要组成部分，本目录中列入了通过全国中小学教材审定委员会审查的电子音像教材，供各地使用。”这两个文件表明，在20世纪90年代末，关于教材的数字化问题已经纳入政策制定的考虑范围。

进入新世纪后，国家教材政策中关于电子音像教材、立体化教材等方面的表述逐渐增多。2001年，教育部办公厅印发的《全国学校艺术教育工作经验交流会会议纪要》指出“当前要大力提高艺术教育现代化和信息化程度，建立国家艺术教育资源库，研究开发中小学艺术教育多媒体教材和计算机辅助教学课件，充分利用现代信息技术来改进和促进学校艺术教育与师资培训，拓展教师和学生获取艺术及相关信息的手段及选择范围……”。文件中提出的多媒体教材，内涵上与电子音像教材较为接近，由于当时国内CD、VCD、DVD等数字光盘载体的视听多媒体内容产品已经较为普及，多媒体教材的主要形态也是数字化教材。2001年5月，教育部发布教育部令第11号《中小学教材编写审定暂定管理办法》，文件提出“中小学教材是指用于课堂教学的教科书（含电子音像教材、图册），及必要的教学辅助资料”，进一步强调了电子音像教材是中小学教材（教科书）的组成部分。

在高等教育和职业领域，与数字教材相关的政策在进入新世纪后陆续出现。2000年和2001年教育部先后印发《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》《关于“十五”期间普通高等教育教材建设与改革的意见》，提出了加强高职高专教育“文字教材、实物教材、电子网络教材的建设和出版发行工作”和高等教育阶段“从文字教材与电子教材协调发展的原则出发，抓好软件教材的建设”等发展任务。2004年，教育部在《2003―2007年教育振兴行动计划》中提出“实施高等学校马克思主义理论课和思想品德课立体化教材建设”。2005年，《中共中央宣传部教育部关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》提出“要适应教学需要，组织编写和制作‘精彩一课’‘教学热点难点解析’、多媒体课件等行之有效的辅助教材系列，形成包括基本教材、配套教材和电子音像类教材等在内的立体化教材体系”。从这些文件表述中不难看到，这一时期的职教高教教材建设强调混合媒介形态，突出纸质教材与数字（电子）教材的互补建设。2007年后，在《教育部 财政部关于实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”的意见》《关于加强“质量工程”本科特色专业建设的指导性意见》《教育部关于“十二五”职业教育教材建设的若干意见》等多个高等学校和职业院校的课程教材政策中，也都包含了加强教材立体化建设方面的指示。2018年后，随着数字教材概念逐渐被接受，“立体化教材”这个概念在高等学校和职业院校的课程教材政策中出现的频率下降，但仍偶有使用。例如教育部办公厅2021年印发的《教育部办公厅关于加强高等学历继续教育教材建设与管理的通知》，仍使用了“加强系列化、多样化和立体化教材建设”的表述。

总体看，在计算机和网络技术被引入教材建设的初期，“数字教材”这个概念并没有出现在国家关于课程教材的政策中。虽然电子音像教材、多媒体教材、立体化教材是在内涵上与数字教材有一些重叠的相关概念，但毕竟在表述和界定上有明显差异。站在国家教材现代化发展的视角，以往政策中使用这些概念，可以视为教材数字化发展的过渡做法，代表着政策上的教材数字化处于“前数字教材”阶段。

2011年，《教育部关于“十二五”普通高等教育本科教材建设的若干意见》首次提到“鼓励编写、出版不同载体和不同形式的教材，包括纸质教材和数字化教材，授课型教材和辅助型教材”。文件中“数字化教材”的表述已经与“数字教材”十分接近。如果细究其内涵界定，“数字化教材”可能还带有教材“部分数字化”的模糊性，但相较于电子音像教材或立体化教材已经进了一大步。教育部2016年发布实施的《培智学校义务教育课程标准（2016年版）》，提出“注重教材呈现方式的多元化，如文本教材、数字化教材等”的教材编写建议。

2018年，由教育部办公厅印发的《教育课程教材改革与质量标准工作专项资金管理办法》是课程教材领域首个使用“数字教材”概念的政策，文件明确指出数字教材是一种新形态教材，属于教材创新范围。在此后越来越多的课程教材文件中倾向于使用“数字教材”进行表述。2019年，教育部印发《中小学教材管理办法》《职业院校教材管理办法》和《高等学校教材管理办法》。3个教材管理办法均在“附则”一章中指出：数字教材可依据本办法进行管理。2021年，教育部印发的《中小学少数民族文字教材管理办法》因其“附则”要求“其他事宜按照《中小学教材管理办法》执行”，等同于规定了中小学少数民族文字的数字教材也可参照教材管理办法进行管理。2022年，由教育部、国家新闻出版署、中央网信办、文化和旅游部、国家市场监督管理总局联合印发的《关于教材工作责任追究的指导意见》，再次提出数字教材参照纸质教材进行管理。

在教材建设方面，2021年12月，教育部办公厅印发《“十四五”职业教育规划教材建设实施方案》。方案将“ 推动教材配套资源和数字教材建设”纳入“十四五”职业教育规划教材建设范围，并提出“探索纸质教材的数字化改造，形成更多可听、可视、可练、可互动的数字化教材”。2022年底，新版义务教育课程标准发布实施，艺术、化学等学科的课程标准在“教材编写建议”中提出要探索和开发数字（化）教材。2023年印发的《“十四五”普通高等教育本科国家级规划教材建设实施方案》将“以数字教材为引领，建设一批理念先进、规范性强、集成度高、适用性好的示范性新形态教材”作为重点建设任务之一。

国内最先在政策中使用数字教材概念的实际是教育数字化领域的政策。《教育部2013年教育信息化工作要点 》将第二代“人教 数字教材”作为重点工作项目之一，这也是“数字教材”首现于教育部政策。在此之后，从2016年至2020年，连续5年的教育部《教育信息化工作要点》（后更名为《教育信息化与网络安全工作要点》）中均包含中小学数字教材相关的重点项目。2022年，教育部办公厅印发《国家智慧教育平台数字教育资源内容审核规范（试行）》，将数字教材列为一类独立的数字教育资源，与网络课程、数字图书、教学课件等并列。到2024年，国家智慧教育平台后续发布的《国家智慧教育平台数字教育资源内容审核规范《国家智慧教育平台数字教育资源入库出库管理规范》中，数字教材同样被作为单独类别的数字教育资源列出。在教育数字化领域，数字教材虽然独立了类别，但仍按一般数字资源进行管理，在政策上尚未实现与教材政策体系的对接。

出版领域与数字教材直接相关的政策更少一些。原国家新闻出版广电总局在2016年印发了《中小学教科书出版资质审批管理办法》。其中第二条规定“本办法所称中学小学教科书，是指义务教育阶段和普通高中教育阶段，国家规定统一开设课程和各省、自治区、直辖市根据本地需要开设课程的课本（包括纸、磁、光、电、网络等各种介质的课本），以及与文字课本相配套的教学图册、教学磁带等”。从文字表述中不难看出，“光、电、网络等各种介质”的课本，所指的只能是数字教材。如果按照该办法，中小学数字教材已被纳入中小学教材（教科书）的出版资质管理范围。由于《中小学教科书出版资质审批管理办法》是国务院《出版管理条例》第30条的一个解释和实施细则，实践中具有较高的行政强制力。此外，2015年以来国家新闻出版行政部门陆续以政策方式发布一批数字教材的新闻出版行业标准，批准相关标准化组织研制GB/T 41469―2022《数字教材 中小学数字教材元数据》等3项数字教材国家标准，2020年后又陆续批准《数字教材 术语》等5项新闻出版行业标准制定计划。这批数字教材标准因属于推荐性标准，自身尚未达到行业政策的程度。

纵观近30年的政策表述变化，我们可以看到相关术语、概念在持续发展变化：从早期的电子音像教材、多媒体教材、立体化教材，到后续的数字化教材、数字教材。这种持续地发展反映了在我国社会信息化、数字化变革的大浪潮下，教材现代化的意涵与时俱进。曾经立体化教材已经是教材体系的创新突破，而在今天数字教材才能符合教育数字化战略的发展要求。

现有政策对数字教材的表述提出一个重要原则，即数字教材属于国家教材体系。中小学、高等学校、职业院校的教材管理办法，以及《关于教材工作责任追究的指导意见》中都提到数字教材可参照纸质教材进行管理。政策中提出的当然是数字教材参照纸质教材建设与管理的大原则和基本要求，毕竟纸质教材和数字教材的区别很大，直接套用面向纸质教材管理方式显然是不可行的。目前国家层面的各项政策中，还没有关于数字教材建设与管理如何开展的细则。一般认为，根据数字教材是教材的原则，数字教材在编写、审核、出版、选用等重要环节上的总体要求与纸质教材应当是一致的。未来，在国家层面制定数字教材政策，重点就是要制定在各环节上基于教材的大原则、基本要求，结合数字教材的技术特点确定各项工作实施细则。可以认为，现有政策已经明确了这一发展方向。

现有政策还体现出课程教材、新闻出版、教育数字化3个领域在数字教材方面的相向而行。2017、2018年时，教育部印发的《基础教育资源元数据系列行业标准》《数字教育资源公共服务体系建设与应用的指导意见》《教育信息化2.0行动计划》等教育数字化政策都没有提及数字教材。到近几年，随着“加强教材建设与管理”的工作部署，数字资源体系中已经将数字教材单列为一个重要门类。同样，在课程教材政策中，也将原有的电子音像教材、立体化教材等概念调整为和教育数字化政策相同的数字教材表述。新闻出版领域近年也提出希望与教育行政部门成立数字教材专班等工作建议。各领域都认同数字教材作为一个重要方向的共识已经初步显现。虽然不同领域涉及数字教材的政策之间还没有实现衔接，但相向而行的整体态势为数字教材政策的进一步制定和发展提供了基础。